1. Los funcionarios públicos no suelen ser objeto de una atención especial por la doctrina científica, ni tampoco son numerosos los conflictos que llegan a la vía judicial. La combinación de esas dos circunstancias, junto a cierto rechazo social -o cuando menos recelo- ante reivindicaciones provenientes de la función pública, han propiciado que ni las condiciones de ejercicio de la actividad ni la protección social de los funcionarios públicos hayan sido cuestiones prolijamente tratadas.
En relación con la Seguridad Social de los funcionarios públicos, su nacimiento tuvo lugar en España prácticamente con dos siglos de antelación a las primeras manifestaciones de la previsión social para los trabajadores asalariados, los llamados seguros sociales. Los funcionarios públicos nunca se beneficiaron en esas medidas diseñadas para el sector privado, pues contaban con montepíos y mutualidades que, en principio, parecían adecuarse mejor a sus características específicas.
Sin embargo, no se crearon montepíos en todos los ámbitos de la función pública y, allí donde existían, dispensaban una protección desigual que propició, por un lado, que muchos funcionarios careciesen de amparo frente a los riesgos sociales por no encontrarse en el radio de acción de ningún montepío, y, por otro, evidentes desigualdades en la protección entre unos funcionarios y otros.
En este contexto, durante las primeras décadas del siglo XX tomó carta de naturaleza el llamado Régimen de Clases Pasivas, y se inició un proceso de gestión separada de la protección de las clases activas y de las clases pasivas que perdura hasta el momento actual. En efecto, la creación del Sistema de Seguridad Social a partir de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 no supuso la desaparición de las mutualidades funcionariales ni la del Régimen de Clases Pasivas, que subsisten bajo la denominación formal de regímenes especiales de Seguridad Social.
Sin embargo, las medidas de protección social de los funcionarios públicos nunca se han incorporado plenamente al Sistema de Seguridad Social, sino que mantienen múltiples especialidades. A la postre, esos rasgos singulares suponen que los llamados regímenes especiales de funcionarios públicos se encuentren materialmente al margen del Sistema de Seguridad Social. No en vano, algunos de los manuales más prestigiosos sobre Seguridad Social no contemplan estos mecanismos protectores entre el elenco de regímenes especiales.
2. No todos los funcionarios públicos se encuentran comprendidos en esos instrumentos protectores externos o periféricos, sino que muchos de ellos han sido asimilados a los trabajadores asalariados e incluidos por tanto en el Régimen General de la Seguridad Social. Para delimitar el ámbito subjetivo de los diferentes mecanismos tuitivos se ha optado por atender, en primer lugar, a la naturaleza jurídica del vínculo, y, en segundo, a la Administración Pública para la que los funcionarios prestan sus servicios.
Desde esta perspectiva, han sido incluidos en el Régimen General todos los empleados públicos que no sean funcionarios, así como los funcionarios sin plaza en propiedad. Por tanto, los funcionarios interinos y eventuales -funcionarios de empleo en su acepción clásica- han sido asimilados a trabajadores asalariados. La inclusión del personal temporal al servicio de la Administración en el Régimen General, por cierto, cuenta con alguna excepción en el ámbito militar, en el que con carácter general prevalece la prestación de servicios como militar frente a la temporalidad del vínculo. No se ha procedido a una asimilación de esa índole en relación con los contratados administrativos -salvo parcialmente respecto de los antiguos contratos de colaboración temporal, cuya extinción ponía en marcha la protección por desempleo-, que tampoco han sido asimilados a funcionarios públicos, sino que, en su caso, deben proceder al alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
En cuanto a los funcionarios de carrera, la evolución de los mecanismos de protección social ha provocado que se dispense una protección diferente al funcionario en atención a la Administración para la que presta servicios. En concreto, en uno u otro momento han sido incorporados al Régimen General, con una protección equivalente a la de los trabajadores asalariados salvo el desempleo, los funcionarios autonómicos (excepto los funcionarios transferidos, que pueden permanecer en el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado y en el Régimen de Clases Pasivas en tanto no ingresen en cuerpos o escalas propios de la comunidad autónoma de destino), los funcionarios locales y los funcionarios de la Administración Institucional.
3. El llamado Régimen Especial de Funcionarios Públicos se compone de cuatro piezas o bloques, tres destinadas a los funcionarios en activo y una con el propósito de proteger a las clases pasivas. Cada una de esas cuatro parcelas tiene, por tanto, destinatarios diferentes, cuenta con un régimen jurídico específico y con una gestión propia e independiente del resto.
La referencia fundamental del mutualismo administrativo es el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado, gestionado por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, conocida generalmente por el acrónimo MUFACE. En ese Régimen Especial deben proceder a la afiliación y al alta los funcionarios civiles al servicio de la Administración del Estado. Por su parte, los funcionarios de carrera al servicio de la Administración de Justicia están encuadrados en el Régimen Especial del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, gestionado por la Mutualidad General Judicial (MUGEJU). Finalmente, el personal militar se encuentra comprendido en el Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, gestionado por el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS).
En términos generales, las mutualidades protegen frente a aquellos riesgos que no obligan al funcionario a abandonar la vida activa permanentemente. Sin embargo, en casos en los que la edad, la incapacidad o el fallecimiento impidan la reincorporación, entra en juego el denominado Régimen de Clases Pasivas, un mecanismo protector único para todos los comprendidos en alguna de las mutualidades funcionariales, y de cuya protección también disfruta algún colectivo más que no está protegido por ninguna de esas mutualidades (registradores de la propiedad, personal de las Cortes Generales).
En realidad, la división entre clases activas y clases pasivas no es plena, pues el mutualismo debe complementar las carencias del Régimen de Clases Pasivas, que únicamente incluye en el catálogo de su acción protectora prestaciones de contenido económico. En consecuencia, los pensionistas de Clases Pasivas siguen comprendidos en el campo de aplicación del mutualismo funcionarial, en particular a efectos del derecho a la asistencia sanitaria.
4. La prestación más relevante que gestiona el mutualismo funcionarial es la
